Reflexiones sobre la COP 28: avances y desafíos en la Cumbre del Clima 2023Reflections on COP 28: Progress and Challenges at the 2023 Climate Summit

La reciente celebración de la COP 28 en Dubai ha sido un llamado urgente a la acción colectiva frente al cambio climático, reuniendo a los países que son partes del Acuerdo de París y de la convención, figuras mundiales, representantes de organismos internacionales, científicos, empresarios y activistas ambientales en un esfuerzo por enfrentar la crisis global que nos atañe a todos.

Dos semanas intensas de negociaciones, acuerdos y nuevas promesas han dejado en claro cuestiones cruciales que reflejan avances y, al mismo tiempo, desafíos pendientes de resolución en la agenda climática global.

La relevancia de esta cumbre se evidenció desde su anuncio.

Por un lado, la elección de Dubai como sede generó controversia debido a que es una ciudad ubicada en un país donde aproximadamente el 30% de sus ingresos provienen del petróleo y el gas. Además, la designación como Presidente del Sultan Ahmed Al Jaber, quien preside tiene estrechos vínculos con la empresa petrolera estatal, avivó el debate sobre intereses contrapuestos en la lucha climática.

Por otro lado, la presentación previa a la inauguración de la COP 28 del primer informe técnico del balance global de emisiones, el primer “global stocktake” reveló un estancamiento preocupante en los planes climáticos. Este informe confrontó al mundo con una cruda realidad: el curso actual conduce al incumplimiento de los objetivos del Acuerdo de París para mantener el calentamiento global por debajo de los 1,5°C.

A pesar de estos desafíos iniciales y el complejo contexto geopolítico actual, la vigésima octava Conferencia de las Partes presenció hitos importantes en su desarrollo, que dieron lugar a la construcción de acuerdos históricos en la lucha contra el cambio climático.

Estos logros se basan en la evaluación de aspectos fundamentales relacionados con la ambición en reducir emisiones, adaptarse al calentamiento global y reducir la vulnerabilidad, abordar las pérdidas y daños, establecer reglas y procedimientos en línea con el Acuerdo de París, especialmente en lo que concierne al Artículo 6, influir directamente en la economía real y avanzar progresivamente en la construcción de un nuevo sistema de financiamiento internacional que expanda y refuerce el financiamiento climático.

El balance global

El Acuerdo de París estableció un mecanismo denominado Global Stocktake (GST) cada 5 años, destinado a realizar un análisis exhaustivo de los avances en mitigación, adaptación y medios de implementación, con especial énfasis en los países en desarrollo.

Este año estaba prevista la presentación del primer reporte, que evaluó la situación actual y proyectó futuros escenarios. En el texto del BalanceGlobal, se insta a las partes a lograr un triple aumento en la capacidad instalada de energía renovable y duplicar la tasa de mejora en la eficiencia energética global para el año 2030.

Además, se hace un llamado a acelerar la eliminación del carbón en la generación eléctrica, transitar hacia sistemas energéticos libres de emisiones netas y abandonar progresivamente los combustibles fósiles para alcanzar emisiones netas cero hacia 2050, en línea con el objetivo de 1,5 °C, haciendo uso de tecnologías de baja emisión y eliminando subsidios ineficientes.

Otros puntos clave incluyen el desarrollo de infraestructura y la rápida implementación de vehículos con emisiones netas bajas o nulas, así como la reducción sustancial de gases de efecto invernadero distintos al CO2, con un énfasis particular en la disminución del metano.

El principio del fin de la era fósil

La inclusión explícita del llamado a abandonar los combustibles fósiles contenido en la decisión marcó un cambio significativo en la agenda climática, a pesar de las tensiones generadas por la presencia de líderes vinculados a este sector. Inicialmente, existía una presión considerable para evitar cualquier mención a los combustibles fósiles.

Sin embargo, posteriormente, las discusiones se concentraron en decidir si la referencia sería acerca de eliminar o reducir el uso de estos recursos y finalmente se terminó consensuando el concepto de “transitioning away” que significa un abandono progresivo del carbón, el petróleo y el gas. El acuerdo representa un compromiso colectivo para acelerar la transición hacia fuentes de energía sostenibles y renovables.

Meta global de adaptación

Las expectativas durante la conferencia se centraron en los resultados relacionados con el financiamiento específico y el acceso de los países más vulnerables a este tipo de apoyo financiero, así como en la posible definición de la meta global de adaptación.

A pesar de haber adoptado un marco para el Objetivo Global de Adaptación (OGA) con metas que reflejan un consenso a nivel mundial sobre los objetivos, así como la presentación de planes nacionales de adaptación por parte de 51 países y comunicaciones de adaptación por parte de 62, persisten desafíos significativos en la ejecución de planes y programas de inversión y en la efectiva distribución de los fondos disponibles, que son escasos.

Aunque se ha subrayado la necesidad de movilizar financiamiento y facilitar el acceso a fondos, la realidad muestra una brecha importante en términos de colaboración para la adaptación, exacerbando las disparidades entre regiones y países en lugar de disminuirlas, a pesar de los compromisos financieros existentes.

Pérdidas y daños

Sobre este punto era necesario desarrollar un mayor detalle sobre el mecanismo de financiamiento para atender las pérdidas y daños y definir cuál iba a ser la institución anfitriona. Finalmente, se resolvió que el Banco Mundial se desempeñará como anfitrión interino, debido a la solicitud de varios países que

buscaban establecer un fondo independiente similar al Fondo Verde para el Clima. Esto se debe a la reticencia de que un fondo específico se canalice a través de una vía tradicional, especialmente en un momento en el que se demanda una reforma en el sistema financiero internacional.

Reglas del Acuerdo de París

El Artículo 6 del Acuerdo de París ha sido centro de discusiones en torno del desarrollo de reglas para la cooperación climática internacional. Se han logrado avances en la definición de procedimientos, nomenclatura y prioridades como el enfoque en género, pero persisten demoras en la finalización de las reglas operativas.

Aunque se han adoptado decisiones sobre herramientas sostenibles, como la evaluación de riesgos, la actividad en los mercados de emisiones ha sido mínima, y las transacciones en el marco de los mecanismos de la Convención han experimentado un estancamiento, debido a que las reglas no se terminan de definir.

Economía real

A pesar de los prometedores avances en iniciativas de la economía real y los múltiples anuncios provenientes de países y actores no estatales, tanto dentro como fuera de la cumbre, aún persisten desafíos en su aplicación debido a limitaciones metodológicas. Hay tantos senderos de transición posibles y resta en ciertos casos definir nuevos modelos de negocios, lo que hace más complejo elegir el escenario más viable en el largo plazo.

Sectores claves para la transición se encuentran con dificultades para aplicar sus iniciativas en la práctica. El verdadero desafío radica en hallar un enfoque unificado que permita concretar con éxito estas diversas iniciativas.

Financiamiento climático

El financiamiento climático es un componente transversal a todas las iniciativas mencionadas anteriormente. Aún enfrenta desafíos significativos para su implementación efectiva a pesar del reconocimiento sobre la necesidad de reformar la arquitectura financiera internacional. Si bien se mantiene el compromiso por parte de los países para asignar recursos, la ejecución efectiva sigue siendo un punto crítico para avanzar en la acción climática.

Este aspecto es crucial en la implementación de medidas para la descarbonización, pues con insuficientes recursos financieros, llevar a cabo estos compromisos a nivel internacional se vuelve prácticamente inviable. Entre los resultados recientes, destaca la Declaración sobre un Marco Mundial para el Financiamiento de la Lucha contra el Cambio Climático y la creación del Grupo de Trabajo sobre la Mejora Crediticia de Financiamiento Soberano Vinculado a la Sostenibilidad para la Naturaleza y el Clima.

¿Ha resultado exitosa la COP 28?

Las señales apuntan a los avances significativos habidos en términos de nuevas obligaciones y declaraciones anuales que continúan marcando un rumbo esperanzador. Sin embargo, cerrar la brecha de lo acordado globalmente y su implementación en la práctica sigue siendo una tarea pendiente.

Como dato alentador, si bien los acuerdos climáticos tienen cierta fragilidad inherente, ya que a menudo reflejan la lucha de poder geopolítico y la alta competencia en los mercados internacionales, de cara al futuro, se vislumbra el surgimiento progresivo de actividades y modelos de negocios cada vez más rentables, alineados hacia la neutralidad de carbono, que podrían producirse mucho antes de lo proyectado.

Además, cabe destacar el triunfo del multilateralismo en la construcción de una gobernanza climática mundial. La participación histórica de los países petroleros en la negociación hacia la mitigación del cambio climático podrían indicar un cambio de paradigma significativo en la mentalidad colectiva.

No obstante, persisten desigualdades que van más allá de este acuerdo, en algunos sentidos, históricos. Es esencial no perder de vista la urgencia de proteger a las naciones en desarrollo de los devastadores efectos del cambio climático, así como reconocer el ambiente como un derecho humano primordial en nuestra lucha global por un futuro sostenible.

Esta nota de opinión se basa en la metodología desarrollada por Micaela Carlino, Luciano Caratori y Hernan Carlino de la Fundación Torcuato Di Tella que se aplica desde su primera edición en la COP26 de Glasgow.

Publicada originalmente en El Economista el 1 de enero de 2024.

The recent COP 28 in Dubai was an urgent call for collective action on climate change. It brought together the parties to the Paris Agreement and the Convention, world figures, representatives of international organizations, scientists, business leaders and environmental activists in an effort to confront a global crisis that concerns us all.

Two intense weeks of negotiations, agreements and new pledges made clear several crucial issues that reflect progress and, at the same time, challenges still to be resolved on the global climate agenda.

The importance of this summit was evident from the moment it was announced.

On the one hand, the choice of Dubai as host city sparked controversy, since it is located in a country where roughly 30% of revenue comes from oil and gas. In addition, the appointment of Sultan Ahmed Al Jaber as President, who has close ties to the state-owned oil company, fueled the debate over conflicting interests in the fight against climate change.

On the other hand, the presentation, ahead of the opening of COP 28, of the first technical report on the global emissions assessment, the first “global stocktake,” revealed a worrying stagnation in climate plans. This report confronted the world with a stark reality: the current course leads to missing the Paris Agreement goals of keeping global warming below 1.5°C.

Despite these initial challenges and the complex current geopolitical context, the twenty-eighth Conference of the Parties saw important milestones that led to historic agreements in the fight against climate change.

These achievements rest on the assessment of fundamental issues: ambition in cutting emissions; adapting to global warming and reducing vulnerability; addressing loss and damage; establishing rules and procedures in line with the Paris Agreement, especially regarding Article 6; directly influencing the real economy; and making steady progress toward a new international financing system that expands and strengthens climate finance.

The global stocktake

The Paris Agreement established a mechanism called the Global Stocktake (GST), held every 5 years, to carry out a comprehensive analysis of progress on mitigation, adaptation and means of implementation, with particular emphasis on developing countries.

This year saw the presentation of the first report, which assessed the current situation and projected future scenarios. The Global Stocktake text urges the parties to triple installed renewable energy capacity and double the rate of global energy efficiency improvement by 2030.

It also calls for accelerating the phase-out of coal in power generation, moving toward net-zero emission energy systems, and progressively transitioning away from fossil fuels to reach net-zero emissions by 2050, in line with the 1.5°C goal, by using low-emission technologies and eliminating inefficient subsidies.

Other key points include developing infrastructure and rapidly deploying zero- and low-emission vehicles, as well as substantially reducing greenhouse gases other than CO2, with particular emphasis on cutting methane.

The beginning of the end of the fossil fuel era

The explicit call in the decision to transition away from fossil fuels marked a significant shift in the climate agenda, despite the tensions created by the presence of leaders linked to that sector. Initially, there was considerable pressure to avoid any mention of fossil fuels at all.

Later, however, discussions focused on whether the text would refer to phasing out or phasing down the use of these resources, and consensus was finally reached on the concept of “transitioning away,” meaning a progressive move away from coal, oil and gas. The agreement represents a collective commitment to accelerate the transition toward sustainable and renewable energy sources.

Global goal on adaptation

Expectations during the conference centered on outcomes related to dedicated funding and access to this kind of financial support for the most vulnerable countries, as well as on a possible definition of the global goal on adaptation.

Although a framework for the Global Goal on Adaptation (GGA) was adopted, with targets that reflect worldwide consensus on objectives, and 51 countries submitted national adaptation plans while 62 submitted adaptation communications, significant challenges remain in executing plans and investment programs and in effectively distributing the available funds, which are scarce.

While the need to mobilize financing and ease access to funds has been underscored, reality shows a major gap in collaboration on adaptation, widening rather than narrowing the disparities between regions and countries, despite existing financial commitments.

Loss and damage

On this point, more detail was needed on the funding mechanism to address loss and damage, and on which institution would host it. In the end, it was decided that the World Bank will serve as interim host, following a request from several countries that sought to establish an independent fund similar to the Green Climate Fund. This reflects reluctance to channel a dedicated fund through a traditional route, especially at a time when reform of the international financial system is being demanded.

Paris Agreement rules

Article 6 of the Paris Agreement has been at the center of discussions on developing rules for international climate cooperation. Progress has been made in defining procedures, terminology and priorities such as a gender focus, but delays persist in finalizing the operational rules.

Although decisions have been adopted on sustainable tools such as risk assessment, activity in emissions markets has been minimal, and transactions under the Convention’s mechanisms have stalled because the rules have yet to be fully defined.

The real economy

Despite promising progress on real-economy initiatives and numerous announcements from countries and non-state actors, both inside and outside the summit, challenges to implementation remain due to methodological limitations. There are so many possible transition pathways, and in some cases new business models have yet to be defined, which makes it harder to choose the most viable long-term scenario.

Key sectors for the transition are struggling to put their initiatives into practice. The real challenge lies in finding a unified approach that allows these diverse initiatives to be carried out successfully.

Climate finance

Climate finance cuts across all the initiatives mentioned above. It still faces significant challenges to effective implementation, despite recognition of the need to reform the international financial architecture. While countries remain committed to allocating resources, effective execution is still a critical point for advancing climate action.

This aspect is crucial to implementing decarbonization measures, since without sufficient financial resources, delivering on these international commitments becomes practically unfeasible. Notable recent outcomes include the Declaration on a Global Climate Finance Framework and the creation of the Task Force on Credit Enhancement of Sustainability-Linked Sovereign Financing for Nature and Climate.

Was COP 28 a success?

The signs point to significant progress in terms of new obligations and annual declarations that continue to set a hopeful course. However, closing the gap between what is agreed globally and its implementation in practice remains unfinished business.

On an encouraging note, although climate agreements are inherently somewhat fragile, since they often reflect geopolitical power struggles and intense competition in international markets, looking ahead we can see the gradual emergence of increasingly profitable activities and business models aligned with carbon neutrality, which could materialize much sooner than projected.

It is also worth highlighting the triumph of multilateralism in building global climate governance. The historic participation of oil-producing countries in negotiations on climate change mitigation could signal a significant paradigm shift in collective thinking.

Nevertheless, inequalities persist that go beyond this agreement, which is in some respects historic. It is essential not to lose sight of the urgency of protecting developing nations from the devastating effects of climate change, and of recognizing the environment as a fundamental human right in our global struggle for a sustainable future.

This opinion piece is based on the methodology developed by Micaela Carlino, Luciano Caratori and Hernan Carlino of the Fundación Torcuato Di Tella, which has been applied since its first edition at COP26 in Glasgow.

Originally published in Spanish in El Economista on January 1, 2024.